2019 年 8 月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過關(guān)于修改《土地管理法》的規(guī)定，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，從根本上掃除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市出讓的法律障礙。其法律政策修改流程如下所示：

新修訂的土地管理法的核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：直接入市交易、可融資、抵押、后續(xù)可轉(zhuǎn)讓及市場(chǎng)化企業(yè)參與拿地。具體而言，刪除了“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國(guó)有土地或者將原集體土地征為國(guó)有的規(guī)定，增加規(guī)定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在滿足一定條件的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人直接使用，同時(shí)使同時(shí)使用者在取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之后還可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資或抵押等方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓或融資”。

01

針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市程序來說，需要明確其相應(yīng)的入市主體、入市前提、用途管制、定價(jià)方式與收益分配等五個(gè)方面的規(guī)定。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)所確立的原則，允許其首次入市的法定主體為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人。而再次入市的，允許的入市主體即為已經(jīng)取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的使用權(quán)人。回溯集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)與入市主體的匹配形式， 主要存在三種情形，分別如下對(duì)應(yīng)所示：

在實(shí)操中，入市主體一般由經(jīng)濟(jì)合作組織實(shí)施入市，或委托股改后的有限公司代為上市。

根據(jù)本次修訂的《土地管理法》，擬通過出讓、出租等方式入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地須至少滿足以下4項(xiàng)前置條件：

1）擬入市的土地應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃所確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，且需在每年的土地利用年度計(jì)劃中作出相應(yīng)安排。

2）擬入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)該依法登記。

3）擬入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。

4）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)該當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。

即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是否可以用于開發(fā)商品住宅呢？

根據(jù)《土地管理法》修訂內(nèi)容可知，目前法律所允許的入市用途僅為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并未明確涉及住宅類用途。關(guān)于住宅類項(xiàng)目應(yīng)用目前存在以下兩種嘗試：

嘗試 1：2017 年 8 月，原國(guó)土資源部會(huì)同住建部確定了首批 13 個(gè)城市試點(diǎn)開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。

嘗試 2：2018 年 12 月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)首次嘗試?yán)眉w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房。

因此總結(jié)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用途，如下圖所示：

關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市價(jià)格，原則上根據(jù)相關(guān)法律條文約定，需要與國(guó)有建設(shè)用地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”，但由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)育遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠， 尚未形成完善的土地供求競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)操中目前出讓的集體土地地價(jià)水平普通偏低， 因此相較國(guó)有建設(shè)用地來說存在較大的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。

開發(fā)商支付相應(yīng)的土地款后，該筆資金的流入方分別為政府——村集體——村民。

每個(gè)環(huán)節(jié)的具體分配比例需依據(jù)相關(guān)法律條文來定。具體來說，依據(jù) 2016 年 4 月財(cái)政部、國(guó)土部制定的《土地增值收益調(diào)節(jié)金征收管理制度》，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地入市，再轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，政府征收一定比例的調(diào)節(jié)金用以改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套等；村集體留下一定比例的發(fā)展基金后，將剩余收益分配給農(nóng)民。

從計(jì)算公式的表達(dá)上來看：

土地增值收益 = 土地入市收益 – 取得成本 – 土地開發(fā)支出；

調(diào)節(jié)金 = 土地增值收益 × 正式比例（20%~50%）

調(diào)節(jié)金上繳至縣一級(jí)地方政府國(guó)庫(kù)，納入一般公共預(yù)算管理，省、市不參與分成， 征收比例各地可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。

02

目前房企介入集體租賃用地投資，目前相對(duì)成熟的有兩種路徑：

路徑1：集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)合作社或股改后的有限公司）與國(guó)企共同聯(lián)合開發(fā)整體租賃住房。以北京市為例，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市采取區(qū)（鎮(zhèn)）級(jí)統(tǒng)籌方式，同時(shí)明確規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織在新成立的企業(yè)持股比例不低于51%，且應(yīng)有保底分紅。

路徑2：集體經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)濟(jì)合作社或股改后的有限公司）或開發(fā)企業(yè)通過招拍掛、協(xié)議出讓等模式獲取土地使用權(quán)。在背景導(dǎo)入中的北京大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)集體建設(shè)用地，用于建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)房的項(xiàng)目，即是按照此種路徑實(shí)現(xiàn)入市出讓。

“路徑1”典型案例：與集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合開發(fā)模式

在上述模式中，大興區(qū)采取集中統(tǒng)籌方式，成立區(qū)級(jí)有限公司與國(guó)企聯(lián)合體共同聯(lián)合開發(fā)。

“路徑2”典型案例：招拍掛拿地，獨(dú)立開發(fā)

在上述模式中，大興區(qū)采取集中統(tǒng)籌方式，成立區(qū)級(jí)有限公司獨(dú)立完成地塊拆遷、騰退等一級(jí)整理工作，最終待地塊收儲(chǔ)后到二級(jí)市場(chǎng)獨(dú)立摘地。

集體經(jīng)營(yíng)性用地入市目前尚處于初期發(fā)展階段，對(duì)于很多事項(xiàng)需要待相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)來進(jìn)一步明確