作者：徐元永

來源：破產法律評論（ID：pochanfalvpinglun）

今天研究一下國有企業(yè)破產時的劃撥地處置問題。

關于企業(yè)破產時如何處置劃撥土地使用權（特別是存在抵押時），因為涉及到《土地管理法》、《擔保法》、《城市房地產管理法》、《企業(yè)破產法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規(guī)以及最高法院的司法解釋和一些政策性文件等諸多規(guī)定，且這些規(guī)定還存在某種沖突，導致實務中對此問題認識模糊，操作方式也因人因事而異。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47 條的規(guī)定，無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條法予以出讓。最高法院2003年發(fā)布的《關于破產企業(yè)國有劃撥土地使用權應否列入破產財產等問題的批復》也規(guī)定，破產企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權不屬于破產財產，在企業(yè)破產時，有關人民政府可以予以收回，并依法處置?！秶衅髽I(yè)改革中劃撥土地使用權管理暫行規(guī)定》第6條規(guī)定，國有企業(yè)破產或出售的，企業(yè)原劃撥土地使用權應當以出讓方式處置。由此觀之，企業(yè)對于其擁有的劃撥土地使用權并沒有獨立的處分權，在其破產之時也不能作為破產財產用于清償債權人，而是由政府收回。

盡管劃撥地的出現(xiàn)有其特定的歷史背景，但在市場經濟條件下，劃撥土地使用權已不再被企業(yè)簡單的作為場地使用，而是逐漸商品化和資本化，成為企業(yè)融資（如設定抵押）或者投資（如作為企業(yè)的出資）的手段。企業(yè)未破產時，劃撥地往往是企業(yè)實力的表現(xiàn)之一，也是企業(yè)償債能力的信用體現(xiàn)。因此，簡單地由政府收回劃撥地，實踐中會威脅到國有企業(yè)對外經濟交往的信譽和進一步發(fā)展壯大的空間，也會損害債權人特別是抵押權人的合法權益（畢竟，劃撥地的抵押是政府部門批準過的）。

不過，既然法律法規(guī)已定了調，劃撥地不作為破產財產也具有不合理性，但在目前法律未做修訂的情況下，也可對此作變通處理。在政策性破產下，根據(jù)國務院有關政策性破產的規(guī)定，破產企業(yè)職工安置費用是由土地使用權轉讓所得中撥付的，無論該土地使用權是劃撥還是出讓。該規(guī)定一概不區(qū)分土地使用權的不同性質，實為不妥，但對于劃撥地的處置原則，在今天卻具有借鑒意義。即劃撥土地使用權處置所得中屬于土地使用權出讓金的部分，屬于國有財產，國家可以將其用于本企業(yè)的職工安置費用，仍有剩余的則上繳國庫；其余部分則屬于破產財產，用于債權人（尤其是存在抵押權人時）的分配。由于企業(yè)是通過無償方式去的劃撥土地使用權的，在企業(yè)破產時由政府收回并以出讓的方式處置，并將處置所得用于職工安置，一方面體現(xiàn)了國不與民爭利的胸懷，另一方面也體現(xiàn)了國家對于職工權利的優(yōu)先照顧，同時也不損害抵押權人的利益，可謂三全。

實際上，不同的地方可能采取不同的操作模式。如南京華飛破產案，華飛擁有的324畝國有劃撥土地并未列入破產財產，因此招來債權人的非議；也有一些地方，特別是涉及到國有企業(yè)職工安置的，則將劃撥地處置所得中相當于土地出讓金的部分用于安置職工，剩余的部分作為企業(yè)破產財產，用于清償債權人，尤其是抵押債權人。

至于將劃撥地處置所得用于職工安置的合法性問題，2006年《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中規(guī)定，土地出讓收入可用于支付破產或改制國有企業(yè)職工安置費支出；2009年《財政部、國土資源部關于同意將集體企業(yè)原劃撥土地處置收入用于支付關閉破產或改制集體企業(yè)職工安置費用的批復》中，也有類似規(guī)定。因此，采取何種操作模式，某種程度上取決于企業(yè)的性質以及政府解決職工安置問題壓力的大小和責任擔當意識。

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原標題： 國有企業(yè)破產時劃撥地的處置方式